多層分工上下聯動跨部門協作

英國應急管理工作的特徵和啟示

英國地理條件優越，鮮有大災，但城市洪水災害頻發，且生產安全與技術災難隱患始終存在，應急管理任務艱巨而繁重。近百年來，英國通過不斷的總結與改革，形成了具有自身特色的應急管理體制機制。

救援人員在2015年英國肖勒姆航展飛機墜毀事故現場工作

核心是形成系統抗災力

注重多層分工、上下聯動、跨部門協作的運行機制。英國沒有常設的中央級部門專職負責應急管理工作，國家層面主要由內閣國民應急事務秘書處牽頭，而在地方層面，警察、消防、醫療救助等部門並不直接隸屬於地方政府。在這種複雜的體制下，經過多年的摸索，英國建立了中央政府三級響應模式：第一級是超出地方處置範圍和能力但不需要跨部門協調的重大突發公共事件，由相關中央部門作為“主責政府部門”負責協調上下級關係，主導事件處理；第二級是產生大範圍影響並需要中央協調處置的突發公共事件，啟動內閣簡報室（COBR）機制，協調軍隊、情報機構等相關部門進行處置；第三級是產生大範圍蔓延性、災難性影響的突發公共事件，啟動COBR機制。這時的COBR是在首相或副首相的領導下進行運轉的，決定全國範圍內的應對措施。

地方層面建立“金、銀、銅”三級指揮運行機制。“金”層級負責“做什麼”的問題；“銀”層級負責“如何做”的問題，根據“金”層級下達的指令分配任務；“銅”層級在現場負責具體實施應急處置任務。

注重風險防範、應急培訓、業務持續性與災后恢復重建的“系統抗災力”建設。《國民緊急狀態法》是英國應急安全管理體制機制的基礎，而該法的核心就是形成英國的系統抗災力。系統抗災力是指中央與地方、企業與社區在突發事故發生前、中、后各個階段所具備的發現、防範、處置、恢復的系統能力。為了獲得系統抗災力，英國注重風險防範、應急計劃和培訓、業務持續性以及災后恢復等方面的建設。

做好風險防範是應急管理工作的關鍵。英國的內閣國民緊急事務秘書處制定的規程規定，中央和地方必須每兩年制定一次“風險登記書”和“應急計劃書”，由多部門協作完成。秘書處每五年對上報的風險評估文件進行評級，風險評級分為：非常高、高、中等、低四級。高級別的風險必須在各層級的應急預案中有所側重，而非常高級別的風險必須被視為政府工作的高度優先事項，必須制定相應對策，积極防範和化解。

做好應急培訓是提高應急處置能力的關鍵。英國建立了專職負責應急培訓的學院（應急規劃學院），彙集專業學者，主要負責應急管理的理論建設、工作評估以及課程培訓。學院會根據各類應急法案制定相應的應急培訓課程，每類課程都有規範的操作流程。培訓課程大多採用互動式教學模式，實踐性很強。英國政府要求地方各類應急管理部門必須定期參加培訓，且在培訓課程結束后需要撰寫總結報告。

業務持續性，是指政府或企業在災害發生后仍能保證關鍵性業務不中斷、持續提供必要服務的能力。開展和加強業務持續性建設，有利於在突發事件發生時，儘快恢復必要業務，減小不良影響。英國政府要求地方政府主導的災后恢復戰略小組負責制定“業務持續性計劃書”與“災后重建計劃書”，國民緊急事務秘書處還與英國業務持續協會合作制定《業務持續管理：行為規範》，並開展相關領域的業務可持續性調查，以提升政府、企業處置突發事件的能力。

借鑒經驗加強體系建設

相對而言，英國國土面積小、民寡、災少，政府管理體制較為成熟穩定，其經驗不能直接照搬，但借鑒英國在災害防範應對工作中的有益經驗和成功做法，有助於進一步完善我國的應急管理體系。

根據英國應急管理體系建設經驗，筆者認為，我們可以在中國特色的“一案三制”體系的基礎上，系統加強三個體系建設。

加強規程體系建設。規程是英國應急管理的特色用語。英國官方認為，應急管理首先要有健全的規程體系，即在法律法規與實踐之間架設橋樑，使應急管理的每個環節都實現規範化。相關部門應儘快開發和完善與現有法律一致的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事後恢復與重建操作指南，最終形成完整的規程體系。

充實規劃體系建設。英國政府尤其重視編製應急管理相關的計劃性文件。有關部門着力於開發包括應急預案（應急計劃書）、業務持續性計劃書、災后重建計劃書、風險登記書在內的規劃文件體系。通過強化應急文件體系開發過程，提高應急管理系統的應急準備水平，提高有關人員的應急準備能力。

完善機制體系建設。應急管理一般涉及多層級、多部門的合作，進行明確的分工與有效的協作並不容易。應急管理機制的核心是解決分工和合作兩大問題，要設計好各層級分層分類負責、分工協調的機制。對於不同層級、不同部門的應急管理職責要清晰界定，確保上級領導不越位，下級組織不缺位。

應急管理培訓是國家應急管理機能體系建設中的重要組成部分。筆者認為，在課程開發方面，應實行科學的課程設計，面向實際，開發實用有效的課程體系；在教學方法方面，培訓教學要採用新教學方法，不斷應用新技術，使基於演練的體驗式教學逐步成為應急管理培訓的主流；在辦學機制方面，要創新辦學機制，加強院校合作、院政合作、院企合作，集中優勢資源。

志願者組織（包括單位和個人）具有人力、專業技能和設備等方面的豐富資源，是突發事件應急系統中的一支重要力量。從我國應急管理的體制、法律和實踐運行來看，我國應急管理的社會動員體系還尚不完善，規範和促進商業與志願者機構參与應急管理的法律和政府制度仍顯不足，社會力量在突發事件應對中的作用還沒有得到有效發揮。在應急管理中，我們應該廣泛藉助各種非政府組織和民間團體（包括地區內外甚至海內外的社會性組織）建立起各類專業性、技能性較強的志願者組織，使之成為政府決策的智囊團和應急處置的“生力軍”。對一些志願者組織還要在平時組織開展必要的業務培訓與實戰演練，確保一旦有事就能夠迅速集結並快速投入援救。