1 引言

3月31日四川涼山森林火災造成包括27名消防員在內的共31人犧牲，再加上3月21日江蘇鹽城市響水縣陳家港鎮化工園區的江蘇天嘉宜化工有限公司爆炸事故造成至少78人遇難等事故，消防安全再次進入公眾視線，引發廣泛關注。

消防管理是社會管理的重要組成部分，關乎人民生命財產安全，關乎經濟社會平穩健康發展，嚴重的公共安全事件還會直接影響社會穩定。一直以來，黨中央、國務院和各級黨委政府及有關部門都把安全工作放在突出位置來抓。尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更是高度重視，習近平總書記曾先後多次主持召開中央政治局常委會議研究安全生產工作、發表重要講話。據不完全統計，迄今為止總書記已專門就安全生產工作作出了50多次重要批示，既指方向明路徑，又教方法提要求。

由於事故風險具有分佈性廣、隱蔽性強、難以準確預測等特點，安全工作向來是各個國家和社會面臨的難題。今年以來，我國還發生了造成21人死亡的陝西榆林李家溝煤礦“1.12”重大煤塵爆炸事故、造成22人死亡的內蒙古銀曼公司“2.23”重大運輸事故、造成20人死亡的山西寧鄉“3.15”山體滑坡事故、造成26人死亡的湖南“3.22”旅遊客車着火案件等嚴重災害、事故和案件。這些事件的發生，一方面給人民生命財產安全造成了嚴重損失，另一方面也再次說明安全工作的長期性、複雜性和任務的艱巨性。

就社會消防治理而言，其與生產安全工作既有交叉又有區別。有的消防安全問題導致了生產安全事故，有的安全生產事故引發了火災爆炸等災害，有時二者又合二為一確實很難分清，而社會民眾生活和非生產性辦公場所等空間雖不在安全生產監管範疇但卻是消防安全管理的重要內容。因此，儘管社會消防治理與安全生產、應對自然災害等方面有着防災、減災、救災上的共同目標，但它們之間在具體的理念、方法和路徑上確有很大不同。專門就社會消防治理進行研究探討，不僅是科學的，也是十分必要的。

2 我國火災調查經歷的幾個階段

自1998年9月1日《中華人民共和國消防法》[1]實施以來，消防部門原所隸屬的公安部通過頒布部令的形式對全國火災調查工作進行了規定規範。從火災責任調查與認定的角度來看，我國火災調查可以劃分為三個階段。

2.1 直接認定階段。

直接認定，顧名思義就是根據調查情況結合有關法律法規規定對責任給出直接的、明確的認定。該階段工作的法律依據是1999年3月15日發布施行的《火災事故調查規定》（公安部令第37號）。根據該規定，公安機關消防機構應當根據火災原因、火災損失等調查情況，查明火災事故責任，製作《火災事故責任書》。同時，規定明確了火災事故責任分為直接責任、間接責任、直接領導責任和領導責任4種。這種直接認定的做法其優點是認定結論簡單、直白、明了，減輕了歸類負擔，為包括訴訟、審判和調解在內的後期處理提供了依據。缺點是4種責任的劃分簡單粗狂，各個責任之間的界線有時難免模糊，在實踐中經常會遇到責任大小與責任種類不匹配、不對等情況。

2.2 間接認定階段。

間接認定階段始於2009年5月1日起實施的《火災事故調查規定》[2]（公安部令第108號），其亮點在於明確將火災原因分為起火原因和災害成因[3]兩部分，對於火災事故責任不再給出直接認定，而是在去掉4種責任后通過認定起火原因和災害成因來實現火災責任的間接認定。該階段的優點是從客觀、全面的事實認定出發，對接有關法律法規后能實現責任認定的準確、恰當。但由於災害成因調查從提出到寫進法條這個時間過程較短[3]，期間也少有論著等來加以探討完善，因此大多數調查工作者難以適應。思維變革大、調查難度大和衝突風險大的“三大”使該做法引起了很多公安機關消防機構的抵觸，這也直接導致了第三階段的來臨。

2.3 個別間接認定階段。

現行階段即第3階段，它以2012年11月1日起施行的公安部第121號令為標誌。此階段做法的實質是將調查認定工作簡單化，僅對火災的個別責任進行認定，並且這種認定也是間接的。突出體現在《火災事故認定書》中只認定起火原因而不再認定災害成因，也不再載明具體責任。這樣單純依靠《火災事故認定書》只能根據起火原因的認定來間接認定導致起火的部分責任，而對於造成火災蔓延擴大、傷亡損失加重等的其他責任則無法明確體現。儘管遇有嚴重火災會成立專門調查組進行深入調查，但對於那些大量的不被關注的火災來說，依然僅停留在起火原因的調查認定上。這種做法最直接的好處是減輕了調查量和工作壓力，但其弱化了原因認定、責任認定與火災處理之間的關聯性，在某種程度上為依法追責增加了困難。

比如，王某在商場內違規吸煙並遺留火種導致火災發生。發現火災后他积極滅火，結果該商場內的滅火器失效、消火栓無水，並且由於噴水滅火系統不動作，致使火勢蔓延擴大，最終造成嚴重損失。由於《火災事故認定書》中僅載明了火災起火原因系王某吸煙所致，其他信息在調查卷宗中並沒有體現，所以最終出現商場逃脫責任、王某過重承擔責任的可能就很大。

3 火災調查的作用與定位

表面上看，火災調查的核心任務是查明事實真相，尤其是要回答到底是什麼點火源點着了什麼可燃物導致火災發生的問題。由於火災發生後人們過於關注火災原因，所以這容易給人造成錯覺，讓人們想當然地認為火災調查只是調查火災原因。原因一旦查清，火災調查的使命也就完成了，好像調查工作就是這樣一個作用。事實上，火災調查除了顯見的查明原因、統計損失外，還在很多方面發揮着不可替代的重要作用。

3.1  揭示起火原因，掌握着火規律。

火災的發生，起點在於着火。根據燃燒“三要素”理論，通常情況的燃燒不缺助燃物，因為氧氣在地球表面幾乎無處不在。這樣，點火源與起火物之間的關係也就成為研究的重點。

自從人類誕生以來，人與火就在始終不斷地打交道。在此方面的長期實踐中，人們積累了大量的經驗並形成常識。比如，鑽木能取火、雷擊樹木也能起火、火柴能點燃紙張、棉麻等常見的可燃物、煙頭等弱火源也能引起鋸末、紙屑等着火，甚至一個靜電火花也能引爆合適的混合氣體而發生爆炸起火等等。這些經驗常識既是人們預防火災的重要依據，也是調查人員調查分析起火原因的基本借鑒。

儘管人們經歷了漫長的過程並積累的大量經驗，但迄今為止人們仍舊沒有把所有點火源作用於起火物的具體情況徹底弄清。比如，煙頭能點着碎紙屑卻不容易點着一本書，那麼紙張到底要細碎到什麼程度才能被點燃，接觸狀態、含水量的具體影響又是什麼，這些看似簡單實則複雜的問題就需要通過火災調查實踐與實驗研究來得出規律。更何況，隨着新材料、新產品等的不斷出現，新的致災因素更需要及時被掌握。比如，調查人員通過對浙江天台汗蒸房亡人火災的調查，就對電熱膜的火災危險性有了新的深刻認識。

3.2  調查災害成因，掌握成災規律。

人們已經發現，同樣的起火原因卻經常導致不同的災害後果。比如，同樣是電焊引起的火災，上海的“11.15”造成了大量人員傷亡，而其他很多電焊火災卻沒有如此嚴重。要解釋為什麼起火原因相同但災害結果不同的問題，就需要開展災害成因調查。

災害成因與起火原因共同組成了火災原因。法律既然規定了要開展火災原因調查，那麼災害成因調查就是其中必不可少的重要內容。

通過災害成因調查，可以找出消防規劃、消防設計、消防施工、消防產品、應急處置以及日常安全管理等各個方面、各個環節存在的問題。比如，某大型商場發生火災，最初起火只是在一樓天花板內的某個較小位置，但後來火勢迅速擴大導致整幢大樓燒毀並且造成了嚴重的人員傷亡。該火災的起火原因顯而易見，是電氣故障。但面對如此嚴重的災害後果，只知道起火原因顯然遠遠不夠。必須解釋：最初的電火到底點燃了天花板處的什麼可燃物、天花板的設計與材料是不是符合要求、火勢為什麼突破了防火分區、防火捲簾和防火門等防火設施為什麼未發揮作用、自動配水滅火系統怎麼失靈了、人們的疏散逃生為什麼沒有成功，等等。

從成災的角度來看，災害成因在某種意義上來說有時的確比起火原因是什麼還重要得多。災害成因調查成果的積累，勢必能夠幫助人們掌握成災規律從而更好地進行防災、減災、救災。

3.3  統計火災損失，評估災害後果。

火災是時間或空間上的失控燃燒所造成的災害。既然是失控燃燒，必然有參与燃燒的物品；既然是災害，燃燒所損毀的東西對人而言一定是不願承受的損失。

火災發生后，火災當事人當然會關心燒了什麼、損失多少。並且在很多火災中，災害不只是涉及單一當事人，有時是雙方、多方甚至是很多的當事人。火災涉及非單一當事人時，損失賠償就被提上日程。顯然，損失統計、甚至是更加嚴謹準確的損失核定成為必需。

從社會管理的角度來看，火災損失統計的意義也相當明顯。通過損失統計，既可以實現地區、區域、行業或系統之間的橫向對比，也可以實現歷史時間上的縱向對比。通過科學的比較分析，可以評價安全管理績效，互相之間取長補短提升管理水平。此外，如果把火災損失統計結果納入到社會管理評價的綜合體系中，還可以評估消防安全管理的投入與產出比。經濟社會必須算一筆經濟賬。連續平均損失較小而投入卻一直很大時，或許存在過度投入的問題。相反，火災損失較大但消防投入較小時，或許說明消防安全滯後於經濟發展。如何找到消防投入與經濟發展之間的平衡點，這需要用客觀數據作支撐。

當然，火災損失統計與核定工作完全可以從傳統意義上的火災調查工作中分化出去，但這隻是由誰去乾的問題，並不影響該工作的意義。

3.4  形成處理意見，支持後續處理。

嚴重的火災發生后，“迅速查明原因、嚴肅追究責任、做好善後處理、深刻汲取教訓”因其濃縮了事件要害而成為各級指示批示的必有要點。事實上必須看到，並非只有嚴重的火災才涉及這些要害，大量的、看似不那麼嚴重的火災同樣涉及原因、責任、教訓與善後的問題。

比如，火災引起的民事糾紛可能需要調節和判決；火災暴露的管理問題可能需要追責和懲處；有些火災還可能涉及刑事案件或是與火災有關聯的、或是因火災牽扯出來的其他案件，這些時候就需要掌握情況的調查組給出下步處理意見或建議。

火災調查掌握髮生了什麼、怎麼發生的以及其中人、事、物之間的關聯、影響與作用大小等情況，對客觀事實進行了最大限度的還原與固定，是人們觸摸真相的最好辦法。因此，火災調查人員對後續處理的意見與建議對火災處理就具有幾乎決定性的影響。

此外，以審判為中心的司法改革不斷深入，火災調查人員被要求出庭作證的情況將越來越多，火災調查工作為火災後續處理提供支持的作用會越來越明顯。

3.5  提出防範建議，加強火災預防。

以前人們把消防工作的核心定義為“防火滅火”，後來隨着搶險救援職能任務的不斷加強，人們又把消防工作的核心任務定義為“防火滅火和搶險救援”。表面上問題不大，但對於防火的理解確實需要有個更深層次。

防火其實是火災預防的代稱。防火不僅僅是防止不着火，還要防止着火后不成災尤其是不成大災。因此，通常所說的防火其實是防火和防災的總和。

起火原因調查解決了是什麼點火源在什麼條件下點燃了什麼可燃物的問題。災害成因調查解決了着火后火是如何從起火點蔓延開來並造成人員傷亡和財產損失等災害後果的問題。這兩個方面的調查恰好對應了防火工作中的防火與防災。

比如，某住宅樓發生火災造成了人員傷亡，防火工作者很可能就會把住宅樓安全納入視線強化監管。同樣是部署隱患排查，火調工作者或獲得了火災調查結論的人就會關注住宅樓里的管道井，因為那裡的點卡子容易發生故障致災。相反，那些不知道火災真相的人在工作中就會失去針對性從而最終收穫不了實效。

3.6  評估滅火效能，促進水平提升。

滅火救援是消防應急處置的主要方面，其效能直接決定了災害後果，這其中就包括了最為重要的人的生命與健康。

一直以來，消防隊伍始終把戰鬥力放在核心位置來抓，在人員素質、裝備水平、戰術研究、信息保障、科學調度等方面都下了很大功夫並取得了較好成效。但每起火災的具體情況不同，加之火場狀況瞬息萬變，再高水平的隊伍也無法保證每起火災中的每個行動、每個細節都是對的。因此，滅火救援很多時候需要在行動之後開展剖析講評。

火災調查工作掌握了從火災發生、發現報警、應急響應、到場處置到最終災害形成的全過程，其中就包括了滅火救援從接警到趕赴現場、到實施滅火救援的具體情況，尤其是通過開展災害成因調查工作，掌握火災中人的心理狀態和行為表現及其與環境和裝備的配合等[4-6]，可以客觀科學地對滅火救援行動作出評價，為改進滅火工作提供依據。

此外，由與滅火力量相對獨立的火災調查組來承擔滅火救援行動的評估工作能盡量地做到客觀公正，有利於消除火災當事人以及社會群眾的猜疑。

3.7  提供生動素材，服務消防宣教。

巧婦難為無米之炊。火災事故調查掌握了火災事實，資料翔實具體，既有表象的能夠看得見摸得着的東西，又有內在的人的主觀認識和心理活動再現。運用案例進行消防宣傳教育，既能吸引受眾，又能通過現場音像圖片資料和實物震撼力和衝擊力。講述火災的起火原因，能夠幫助人們澄清模糊認識，教育人們改變不良習慣，警醒人們克服麻痹和僥倖心理；講述火災發現和報警的過程，能夠啟發人們如何提高儘早發現火災的警覺性，如何快速正確地報告火警爭取及時救援；講述撲救初起火災的細節，能夠讓人們知道滅火器材的使用方法和注意事項，了解基本的滅火方法和原理；講述人員自救逃生的成敗，能夠使人們學會準確判斷危險程度，冷靜分析應該採取的避險方法，正確運用身邊的環境和條件，合理採取自身安全防護措施，恰當配合外部救援力量；講述災害成因，能夠讓人們辨識日常生產生活中存在的人的不安全行為和物的不安全狀態，增強主動防禦火災的自覺性；講述事故處理情況，可以教育人們必須遵法守規，按章行事。這些宣傳和教育功能，離開火災事故調查所提供的素材是無法實現的。

3.8  受理來信來訪，化解矛盾糾紛。

經濟社會發展的特定階段，火災呈易發多發態勢。社會關係和經濟關係的複雜性，使火災涉及到的利害關係錯綜複雜。社會進步促使人們的法律意識和維權意識不斷增強。因此，因災信訪在一個時期內不僅不會消失，息訪工作的難度還會越來越大。火災當事人或其他相關利害關係人都可能成為信訪主體。並且，從執法主體到執法程序、從起火原因到災害成因、從損失統計到事故處理都可能成為信訪反映的內容範疇。在這種背景下，火災調查工作者不可避免地要直接或間接參与信訪矛盾化解工作，為維護隊伍形象、和諧社會關係和保持社會穩定服務。

3.9  收集案例教訓，促進法規修訂。

消防法律法規的目的是預防並減少火災危害。法規標準的修訂依據，不外乎科學實驗、事故教訓或者借鑒他人的既有成果。其中，科學實驗結果轉化為工作實踐需要一定的印證和修正過程，對他人既有成果的借鑒也需要與現實狀況相適應，而在火災中所獲得的經驗教訓則可直接被運用於實踐。火災調查工作通過對起火原因和災害成因的調查，直接獲取了第一手翔實的資料，對消防法律法規、規章制度、技術標準等哪些需要補充、哪些需要修改、哪些需要廢除，有着非常清楚而實用的價值貢獻。

比如，過去很多火災表明使用聚氨酯泡沫彩鋼板搭建的建築耐火能力很低，容易在短時間內擴大燃燒併產生大量有毒煙氣致人死亡。後來通過行政管理的手段加強管控，甚至還出台了相關的技術標準，於是大大減少了此類建築的火災危害。

3.10 發現疑難問題，促進消防科研。

對人類歷史防災狀況進行總結不難發現這樣一個規律：人類防災措施總是滯後於災害才被施行。這個規律完全符合客觀世界而不是因為人們主觀上的故意消極。先有災害，然後有抗拒意識，再然後才有防災減災的研究與行動。古代如此，現代仍然如此。現代的防災減災措施與手段依然會滯後於不斷髮生的新的災害。

某些新材料、新產品、新工藝被研究出來用於生產生活實踐時，人們通常並不準確掌握其火災危險性。但當火災后的調查工作發現問題時，這也就意味着科研欲將其納入了視線。比如大樓電纜井裡的電卡子引發了多起火災，科研人員便專門對電卡子進行了深入研究。

除了上述10個作用外，火災調查還因為掌握火災發生、發展及致災規律而能夠對某空間場所作出風險評估進而防控化解風險。火災調查工作地位見圖1[7]。

 

這樣看來，火災調查工作在整個消防工作中的定位應該是定位在“防火工作的引導師、滅火救援的評價師、事故處理的建議師、矛盾糾紛化解師、消防宣傳的素材庫、法規標準的智囊團、科研課題的發現者、風險評估的參与人”。

4. 現狀與問題

目前我國火災調查工作的職能是設在消防防火部門內部，應急管理部消防救援局未設專門的火災調查處；省級消防機構的防火部下設有火災調查處；支隊級單位有的設有火災調查技術科，有的尚未設科；區縣消防大隊沒有細分，與未單獨設科的支隊一樣，防火幹部們大都是兼職從事火災調查工作。粗略估計，目前全國消防專職從事火災調查工作的人數不足1000人，即使把全體防火幹部都算作專兼職火調人員，人數也不超過3萬人。

4.1 調查人員量少質弱，難以滿足工作需要。

以2018年為例。2018年全國接報火災23.4萬起，如果按實際從事調查工作人數1萬人計算，這意味着每人平均每年要調查處理火災23.4起。有的火災相對簡單，按照簡易程序調查認定處理即可；而有的火災較為複雜，少則三五天，多則需要數十天，工作量很大。目前全國火災調查率和查清率都處於一個較低水平，這也反映出了調查人員量少質弱的現實問題。

4.2 崗位分工不夠明確，難以培養專業人才。

目前除了各總隊級火災調查處及支隊級火災調查科的專職人員外，其他防火幹部均承擔著監督檢查、消防產品管理、消防法制、消防宣傳等其他業務工作。即使是專職調查人員，其名義上是專職，但除極少數資歷較老的調查人員以外，幾乎所有人實質上也都是名副其實的兼職。在未將火災調查崗位人員在機構編製上進行明確固定的情況下，其他各種繁雜的業務工作和各種會議等佔去了大量人力，火災調查人才培養普遍存在“邊培養、邊流失”的問題。

4.3 工作機制不夠科學，難以發揮調查效能。

主要有3個突出問題。一是現行《火災事故調查規定》對一般性火災事故僅要求進行起火原因的調查認定，災害成因及其所對應的火災責任在一定程度上被掩蓋。二是對於涉嫌構成失火案、消防責任事故案等刑事案件的，在移交程序上不夠明確具體，可操作性差，不同程度地出現了刑偵與消防之間的推諉扯皮。三是火災調查所總結的經驗教訓在防火檢查、滅火救援、消防宣傳、法規標準修訂等方面沒有操作性強的轉化機制，既造成了調查成果的浪費又影響了調查效能的發揮。

4.4 調查力量來源單一，難以滿足社會需求。

目前我國的火災調查力量僅存在於消防隊伍內部，社會面上還沒有培育出獨立的調查機構，體制內的調查工作者一旦離開體制也無法在社會上繼續從事調查工作。社會發展和人們維權意識的增強，在保險行業、律師事務、法庭諮詢等方面急需專業調查人才的參与，普通的火災當事人為了維護自身權益也確實需要得到專業人才的幫助。調查力量來源單一與社會需求廣泛多元之間的現實矛盾已經十分突出。

4.5 機構設置不夠合理，難以保證全面客觀。

僅有的火災調查力量被設在消防防火部門內部，因此出於消防自身責任和利益的考慮，一方面是這種調查不能客觀全面地觸摸到防火工作的深層次問題，另一方面對於滅火救援的評價也不能“實話實說”，這註定會有“護短”之嫌。此外，一旦火災當事人或是某個方面對火災調查認定存在質疑，卻找不到救濟力量。既當運動員、又當裁判員，缺乏全社會所需要的一種公正透明。

5. 幾點建議

社會消防治理是個重要而複雜的系統工程，既需要以人為本抓教育，也需要關注本質安全抓產品；既需要採取法律、行政和技術手段，也需要有一套科學可行的管理和治理模式。綜上所述不難發現，火災調查在社會消防治理中應佔據關鍵位置、發揮關鍵作用、充當重要角色。

5.1 進行機構重建，施行“三權”分立。

通過改革將火災調查從消防的防火部門中劃出來，在消防內部形成“防火、滅火、調查”三足鼎立的工作組織架構。“三權”分立關係如圖2。

 

5.2 擴充調查隊伍，培育社會力量。

在設立部局級、省級、市級、區縣級4級火災調查機構並給予足夠編製的基礎上，在消防內部以現有全國火災調查專家為“種子”，依託火災調查專業委員等對全國火災調查人員進行分等定級。可以通過考核評審設首席火災調查員、一級火災調查員、二級火災調查員等，並打通社會互認。

在社會面，應鼓勵火災調查專業機構發展、面向社會培養火災調查專業人才並考評分級確定從業範圍。形成行政管理與社會力量補充、博弈的良好局面。

5.3 完善機制制度，理順工作關係。

修改相關法律法規，堅持火災原因與責任並查，堅持火災調查與問責處理並舉，將現行的單一調查認定起火原因擴展為全過程、全鏈條的起火原因與災害成因並查，將單一的《火災事故認定書》改為全面的報告式的《火災調查報告》。

出台相關法規制度，明確涉嫌構成失火案、消防責任事故案等刑事案件的移交程序。建立暢通的溝通機制，將火災調查所獲得的經驗教訓及時轉化為防火檢查、滅火救援、消防宣傳、法規標準修訂等方面的具體應用成果。

5.3 抓住調查重點，實施任務分解。

將火災損失統計工作交由獨立的社會機構承擔。實施火災分類調查，對於調查價值不大的一般火災可實行簡易調查或僅作登記。有些火災，例如單方當事人又不涉及保險索賠、不涉及放火案件等的汽車火災，則可不調查或僅依申請調查。

總之，應充分認識火災調查的意義，科學確定火災調查的地位。應通過體制機制、法規制度的改革與完善使火災調查實現專班、專人、專干、專業，從而切實在社會消防治理中發揮其應有作用。