中國正在研究建立國家應急救援航空體系：回顧

民航局：2017年6月5日，民航局黨組書記、局長馮正霖主持民航局黨組會議，審議通過《關於提升應急處置能力工作方案》。

“到2020年，構建與行業特點相適應的民航突發事件應急管理體系，進一步健全應急工作規章制度，理順應急工作管理體制，強化應對突發事件工作機制，完善應急預案體系，全面提高民航應對各類突發事件能力，為實現民航強國戰略目標提供有力保障和重要支撐”的改革目標

2019年7月10日應急管理部：黨委書記、副部長 黃明要求：

要着眼“全災種、大應急”形勢任務需要，立足應急救援主力軍和國家隊職能定位，對標國際一流專業救援隊伍標準，剖析短板不足，加快轉型升級。要抓好總隊培訓基地、戰勤保障基地、航空救援基地建設，堅持“空地一體、快速機動”，統籌考慮、科學規劃，強化航空救援關鍵力量建設，做到響應速度快、機動能力強、救援範圍廣。

2019年3月29應急管理部：中國正在研究建立國家應急救援航空體系針對在森林消防當中航空力量的應用情況，森林消防局副司令員閆鵬表示：

當前，我國航空消防飛機數量總體較少、覆蓋範圍還比較有限，我們正在研究建立國家應急救援航空體系，加強航空資源整合完善社會保障體系。

應急管理部副部長尚勇：加快建設航空救援力量 建立國家應急救援航空體系 引導支持社會救援力量發展。

國家應急管理部副部長、國家安全生產應急救援指揮中心主任孫華山：

國家應急救援體系建設將進一步整合社會優勢資源，积極引導社會各界力量投入到國家應急救援體系中。進一步全方位發展，創新思路，在全災種、全方位的航空救援體系中不斷與各級應急救援單位加強合作，力爭形成示範帶動效應。

2018-2019年組建了27支地震（地質）、山嶽、水域、空勤等專業救援隊和7支國際救援專業隊伍，加快建設航空救援力量；此外，在信息監測搜集發布方面，也充分利用了衛星遙感、無人機、應急通信、手持終端等先進技術手段。尚勇表示，下一步工作中，將加快建設專業救援隊伍，加強和規範地方專職消防力量建設，建立國家應急救援航空體系。同時開發社會救援力量參与搶險救災網上申報系統，組織全國性社會救援力量技能競賽，引導支持社會救援力量發展。

應急處置能力是民航持續安全運行的重要保障。近年來，我國民航應急管理體系建設工作取得較大進展，防範和應對突發事件綜合能力顯著提升，但仍面臨管理職責邊界不清晰、預案體系建設不完善、應急資源備份不充分、應急保障隊伍不專業等問題。

航空應急救援有空中偵察勘測、指揮調度、消防滅火、緊急輸送、搜尋救助、特殊吊載、應急通信七類任務，成為重特大災害應急救援隊伍突擊力量，無人機參与現場應急救援日益增多，通航應急救援基礎設施網絡體系正在形成，但應急救援機隊實力有待增強。

目前世界各主要發達國家都建立了比較完善的航空應急救援體系。美國目前直升機大約在13000架左右，不僅直升機數量多，機場、維護力量也非常發達，飛行員隊伍也明顯高於其他國家，這些都使得美國的航空應急救援能力遠超其他國家；德國擁有全世界最發達的航空應急救援網絡，德國全境擁有49個航空救援站，直升機從這些航空救援站出發到德國全境任何地點都不超過15分鐘；韓國已有12支航空應急救援飛行隊，形成了覆蓋韓國全國的航空應急救援網絡。

我國航空應急救援已基本形成了以國家力量為主，民間力量為補充，國家救援與企業救援相結合的運行模式，在重大突發事件中發揮的作用日益突顯。近年來，各類事故災難、突發性公共事件呈現出多發頻發的態勢，已經成為影響經濟發展和社會穩定的重要因素，應結合我國災害事故實際需求和預測，儘早着手起草制定航空應急救援體系長期發展規劃，作為航空應急救援體系建設的綱領性文件，在國家層面上做足做好頂層設計，統一部署，有步驟有計劃地逐步開展體系建設。

偵察遙感無人機在應急救援中的實戰應用如何呢？

無人機的應急救援應用領域包括災情偵察、應急救援、通信中繼、遙測遙感，並現場講解了遙感無人機應用泥石流救援的案例。“工業無人機在林火撲救領域展現了機動性能高、抗風能力強、攜行方便、展開迅速的優勢。”

從兩起四川林火看無人機在森林防火中的應用，由於工業無人機的技術先進性和特殊優勢，在大航空應急救援系統中，將是大型載人機的有力補充。如果能夠貼近實戰，在技術和使用上不斷創新，應該會成為應急救援領域，尤其是森林滅火領域的生力軍。

國家應急管理部需要進一步整合利用社會各界的力量，特別是扶持、帶動一批正在高速發展的通用航空資源，服務於國家的航空應急救援體系建設。以森林防護為例，相比較中國幅員遼闊的國土面積和複雜多變的自然條件，目前僅有南方和北方兩個航空護林總站，應急響應速度和力量還有很大的可提升空間，特別是在京津冀、東部沿海、中西部地區，需要加緊建立區域性聯防、聯動機構，承擔區域性應急救援的重大職責。企業可以與多地政府開展溝通交流，尋找應急救援體系建設的契合點，提供森林消防、應急救援飛機租用、消防直升機託管服務。

航空應急救援體系是國家應急救援體系的重要組成部分，在全面加強國家應急救援能力建設、有效應對重特大自然災害和事故災難中具有重要的保障作用，是全面提升國家治理能力和治理體系現代化的重要方面。要用好現有資源、統籌長遠發展、突出實戰使用，構建應急救援航空組織體系，健全應急救援航空網絡，發展應急救援航空關鍵力量，完善應急救援航空保障條件，要充分發揮直升機、無人機、固定翼飛機等航空器機動能力強、運動速度快、活動範圍大、受地形限制少等優勢，要“有人”、“無人”結合，體系化、智能化發展，為維護人民群眾生命財產安全提供有力保障。

《安全科學與應急管理研究》編委會

2020年4月14日

中國航空應急救援力量建設設想

應急管理部森林消防局副司令員 閆 鵬

應急管理部森林消防局直升機支隊航材主任 楊 帥

北京師範大學減災與應急管理研究院院長 張 強

我國航空應急救援體系建設起步較晚，真正引起社會廣泛關注是在2008 年汶川地震后，國內航空領域專家學者和有關部門，針對災害救援暴露出的問題，進行了廣泛調研和系統論證。

2009年，27 位院士將我國航空應急救援體系建設概括為 12個字：規劃、機構、隊伍、設備、設施、空域，即儘快制訂國家航空救援體系建設總體規劃，建立國家航空救援常設管理機構，組建專業航空救援隊伍，积極研製航空救援裝備，加強基礎保障設施建設和開放低空空域。在各方力量推動下，國航空應急救援專業化力量建設取得了一定進步，但所存在的問題和短板仍沒有得到根本性解決。隨着國家應急管理部的掛牌成立，航空應急救援專業化力量的建設與發展也將開啟嶄新的篇章。為此，本文在充分汲取國外航空應急救援先經驗，總結凝練前期專家學者研究成果的基礎上，根據當前災害事故應急救援需求特點，立足現行應急救援指揮體制，對建立適合我國國情的航空應急救援專業化力量體系提出如下構想。

健全完善制度機制 , 做好頂層設計規劃

航空應急救援體系建設是一項龐大而複雜的系統工程，涉及到國民經濟、社會發展和國防建設的各個方面，必須從國家層面統籌規劃，以國家意志，舉全社會之力強力推動。具體講就是在“一案三制”總體原則的指導 下，在《突發事件應對法》和《國家 突發公共事件總體應急預案》框架內， 立足體系構成、力量編成、制度機制、 規模發展、產業運作等要素，緊緊把 握集中管理、統一調配、快速反應、 重點突出、軍民融合、專業發展、規 模適當、完善配套等諸多因素，充分 發揮中央、軍隊、地方、專業機構、 企事業單位的資源和能力，統一規劃， 分步推進。

一是 制定航空應急救援發展規劃

按照黨的十九大報告提出的國家發展總體規劃進程，在國務院辦公廳 《關於加快應急產業發展的意見》 （國發 [2014]63 號）、《關於促進 通用航空產業發展若干意見》（國發 [2016]38 號）和《國家突發事件應 急體系建設“十三五”規劃》等文件 的基礎上，結合我國災害事故實際需 求和預測，起草並制定 2020—2050 年航空應急救援體系發展規劃，以及 航空應急救援體系建設“十四五”規 划，作為航空應急救援體系建設的綱 領性文件，在國家層面上搞好頂層設 計，統一部署，有步驟有計劃地開展 體系建設。

二是 創建航空應急救援的法律法規體系

從法律層面明確航空應急救援組織機構的法律地位、救援作業人 員資質標準和權利義務、救援主體協 作配合機制，以及緊急狀態下空域協 同與指揮調度程序、救援經費保障與 補償、救援設施設備配備、救援人員 培訓與演練標準、救援評估機制等基 本內容，使航空應急救援的體制配套建設走上法制化、規範化、標準化的 軌道，實現該領域內有法可依，逐步 建立一套與國際慣例接軌的航空應急 救援體系，從而在根本上保證體系的 穩定和持續發展。

三是 建立和完善航空應急救援預案體系

各級政府和軍隊部門，在《國家突發公共事件總體應急預案》框架 內，分層次制定航空應急救援預案。國家層面制定軍民航航空應急救援總 體預案，作為全國航空應急救援預案 體系的總綱和規範性文件，規範全國 範圍內（包含軍、民航系統）統一的應急救援程序、制定標準的救援訓練 和演練內容。各級政府、軍隊和相關 領域層面按照突發事件的地域和種類分別制定軍民航航空應急救援專項預 案，針對不同類別的突發事件，由管 理部門和執行部門及時啟動執行應急 救援預案，保證救援行動的協調高效。

重構領導管理體系，完善救援指揮機制

我國目前的航空應急救援行動，都是在災害發生時，臨時成立抗災救指揮部，由其統一組織並進行資源調配，一定程度上影響了救援行動的執行效率。國家應急管理部的成立，打破原有的行業和部門壁壘，使得應急救援行動更加統一高效。為與之相銜接，應在其統一領導下，成立專門的航空應急救援組織領導機構，按照“平時主抓建設，災時組織救援”的則，逐步形成四級領導管理體系。

一是 對上建立協同聯動工作機制

在應急管理部下設航空應急救援局，與軍委聯合參謀部、交通運輸部等單位建立對上協同工作關係，制訂災時聯動工作運行機制，從政策制度災時聯動工作運行機制，從政策制度層面解決重大災難或非常規突發事件發生時的統一領導和指揮調度問題。平時負責綜合救援發展規劃、合成應急演練、信息匯總與共享、開展國際和地區間的合作等方面職能；災時對軍隊和民航等國家航空力量統一協同調度，高效實施救援。

二是 對內抓好航空應急救援國家隊建設

整合交通運輸部救助飛行隊，森林消防局直升機支隊，以及警用航空力量，組建航空應急救援國家隊，由應急管理部直接管理和指揮調度，旨在國家發生重大災害時發揮“搶大險、救大災”的主力軍和重拳頭作用。平時進行航空應急救援項目建設，組織航空應急預案編製和演練，開展航空應急救援信息收集發布和輿論宣傳，承擔培訓儲備航空應急救援人才、技術、裝備，以及考核、演練、國際合作等任務；災時負責統籌各類航空應急救援力量，迅速有效實施救援。

三是 對下指導地方航空應急救援力量建設

航空應急救援國家隊重點負責國家級重大災害和公共事件救援任務，真正實現“半小時任務圈”目標體系建設，還要充分調動地方政府积極性，鼓勵地方加大政策支持力度和財政投入，科學指導地方按照國家統一規劃和建設標準，加強航空應急救援保障基礎設施建設，建立符合當地區域化救援特點的航空應急救援隊伍。

應急管理部下設的航空應急救援局機構負責統一掌控地方航空力量的數量布局、機型及裝備配置、飛行覆蓋範圍、救援投入力量等關鍵要素，確保災害發生時，能夠第一時間獲取所需的航空救援資源，協同指揮救援工作。

四是 對外扶持通用航空力量參与航空應急救援

當前，我國通用航空資源分佈廣泛，發展迅速，救援潛力巨大。從國家層面研究制定相應的扶持性政策，調動通用航空企業參与航空應急救援的积極性，並通過政府財政補貼或購買服務等方式，將其納入國家應急救援體系之中。當災害事故發生后，由應急管理部門按照國家有關法規和預案予以調用或動員徵用。

五是 建立完善救援指揮機制

在組織指揮各層級建立常態化應急救援值班制度，參照軍委聯合作戰指揮模式，在航空應急救援指揮中心設立各部門、各領域救援指揮席 位，制訂完善應急和應戰軍地航空運輸聯合指揮機構設置預案，明確職責分工、指揮關係、工作流程以及啟用時間，加強軍隊與民用航空之間戰略層面的溝通，以便於災害事故發生時，在國務院和中央軍委領導下，統一指揮調度軍民航各方力量，統一調配使用空域，合理分配使用救援保障資源，以實現協調聯動、快速高效的軍民融合式災害事故救援指揮機制。建議調整后國家航空應急救援指揮領導力量體系如下圖所示。

整合優勢資源，打造航空應急救援國家隊

目前，我國除軍隊和警用航空力量外，僅有交通運輸部救助飛行隊和森林消防局直升機支隊為專司救援的航空隊。為滿足新時代國家應急救援需求，建立航空應急救援體系，還要進一步整合除軍隊外的國家航空應急救援力量，組建面向多種災害和多個行業，以“重、高、專”為特徵（即航空重器，高水平、高精尖，專業化）的航空應急救援國家隊 , 建立適合我國國情的航空應急救援專業化力量體系，統一規劃全國範圍內保障設施及救援站點布局，構建與之相配套的低空空域開放及使用管理機制。

一是 合理規劃力量部署

在整合原有交通運輸部救護打撈局救助飛行基地、救助機場、救助起降點，南北方航空護林總站下設的航站、地方航空護林站，以及森林消防局南北 2 個直升機場等專業救援航空機場（機降點）的基礎上，根據國家災害分佈特點，結合大型重型裝備管理使用保障需求（如水上機場、無人機起降點等），合理規劃和建設一定數量、規模適度、功能完備的航空應急救援國家隊。

二是 配備大型、重型專業化裝備

航空應急救援國家隊屬國家利器，是在地方和通用航空救援力量無法實施救援時動用的拳頭力量。救援裝備體系是航空應急救援的物質基礎，國家隊應配備大型、重型裝備和先進的技術裝備，如購置AG600 水陸兩棲飛機、大型無人機、重型直升機、高原型救援直升機等專用航空應急救援裝備，還應配備集紅外成像、遠程通信、協調指揮功能於一體的專用指揮機，確保隨時拉得出、用得上、打得贏。

三是 完善基礎保障設施建設

根據生命救援與時間的關係要求，我國主要城市應最終建成能夠保障救援直升機在 30 分鐘內可達的航空應急救援點布局（即覆蓋範圍應為 130 千米以內）。國家層面應由多部門協同，從規模化、產業化發展角度，對全國範圍內通用機場布局規劃和建設進行優化指導，使軍航、民航及其它各方形成合理布局，實現協同發展，可在通用航空機場、固定運營基地（FBO）、飛行服務站（FSS）等通航保障設施的基礎上，加強高速公路、醫院以及高樓頂部布局起降點，形成覆蓋合理、響應快捷、保障高效的網格化航空救援保障平台，解決好航空救援最後一公里“毛細血管”不暢的問題，實現航空應急救援服務範圍的最大化，為國家航空應急救援體系的建設和完善提供基礎設施支撐。

四是 建立平災結合的空域使用管理機制

為促進航空應急救援事業發展，2017 年中國民航局運行監控中心、空管局聯合下發了《關於建立應急救援飛行計劃申請綠色通道的通知》，一定程度上簡化了航空應急救援飛行計劃的受理流程，但文件仍僅限於應急救援過程。下一步，我國還需進一步加強對空域使用的統一協調和規劃，加強軍民航空域管理，完善涉及空域劃分、空管服務保障模式等法規標準及政策措施，使低空空域管理走上法制化、科學化、規範化的軌道。同時，按照空域性質和繁忙程度進行科學劃分，重點加強地震、洪澇災害和其它自然災害高發區域低空空域的科學規劃和高效管理，建立起平災結合的空域使用柔性機制，提高災時航空應急響應的速度。

注重人才培養，建立強大人才支撐體系

自然災害或事故災難是影響社會安全、穩定的主要因素。災害事故的發生會使生產受阻，造成巨大的經濟損失，同時，還會造成人員傷亡。當發生事故時，唯有依靠專業、迅速、高效的航空救援隊伍，才能最大限度減少人員傷亡和財產損失。

一是 豐富航空應急救援人才體系構成

專業人才是航空應急救援發揮作用的關鍵，只有高素質的人才隊伍與強大的機隊和服務保障設施完美結合，才能使航空應急救援體系發揮其應有的作用。由於我國當前災害和事故種類繁多，各種不同的自然災害和

事故所需的專業化知識和技能各有不同，加之航空應急救援保障鏈長，所需專業技術種類繁雜，需要各類人員共同完成救援工作。航空應急救援急需構建一支包括飛行隊伍、機務維修隊伍、醫療服務隊伍、實戰技術隊伍、后裝保障隊伍、指揮管理隊伍以及科研創新隊伍組成的人才隊伍體系。目前，我國航空應急救援人才缺口還比較大。

二是 拓寬航空應急救援人才培養渠道

航空應急救援專業人員從選拔、培訓，一直到成為訓練有素、成熟精幹的救援力量，要經過一個系統、完整、嚴格的培養過程。從我國國情現狀看，應採取“院校基礎培訓 + 救援專業培訓”相結合的方式培養航空應急救援骨幹人才。在應急救援飛行和機務人員培養上，可採取與航校合作辦學的方式，有針對性地培養飛行人員。在應急救援保障上，可以在新成立的消防救援學院設立航空應急救援保障專業學科，採取基地崗位實踐鍛煉、專家組深化指導和國際合作交流相結合的方式，建立起一套完整、規範、科學的人才培養機制，培養各類保障及救援人才。

三是 建立航空應急救援人才管理使用與流動機制

航空應急救援從業 人員，尤其是直接參与一線救援各環節的重要人員，如飛行員、機務維修 人員、救生員、絞車手、裝備保障人員、航空醫療救護人員等，需要採取專門的政策，明確其社會地位、福利待遇、權利義務等，增加其社會認同感和職業榮譽感，以吸引優秀人才加入到航空應急救援隊伍中。同時，還應制定相應的人才選拔任用與提升交流機制，確保航空應急救援隊伍的穩定性。

分步組織推進，構建航空應急救援產業化體系

國家航空應急救援體系建設，可作為應急管理國家層面的一項重大課題，在 2018 年至 2020 年，逐步完成規劃調研，建議將航空應急救援體系建設納入“十四五”規劃，在“十四五”期間，完成布局落定。相關部門應抓住機遇，因勢利導 , 引導和鼓勵地方財政和社會資源积極投入，按照國家行為和商業運作緊密結合、國家投入引導和社會力量跟進並相互支撐的模式，推進和實施國家航空應急救援法制化、體系化、業化、規範化、市場化建設。

一是 利用 2—3 年時間，整合健全航空應急救援法規體系，組織有關部門和專家學者研究論證與我國新時代經濟社會發展戰略相匹配的航空應急救援中長期發展規劃，編製形成各級軍民航航空應急救援總體和專項預案體系。

二是 以航空應急救援國家隊建設為基礎，制定航空應急救援行業標準 體系，指導地方政府和通航企業積极參与航空應急救援體系建設，力爭2020 年前解決好航空應急救援國家 隊建起來、飛起來的問題。

三是 逐步建立航空應急救援科研基地。科技創新是航空應急救援體系的重要組成部分。充分發揮科技引領示範作用，依託科研院所、大專院校和航空工業生產企業，建立航空應急救援科研中心，有針對性地研究航空應急救援任務需求，科學預測航空應急救援行業發展趨勢，建立航空應急救援理論體系，加大應急救援裝備自主研發力度，為提升航空應急救援專業化建設水平提供科技支撐。

四是 大力推進我國航空應急救援產業化發展。產業化發展和優化是我國航空應急救援運行模式的重要內容，是提高我國航空應急救援能力的必然選擇。建立獨立自主的裝備體系、保障體系和人才體系，根據不同的災害和事故類型，研究制定航空救援裝備配備標準與發展規劃，採取國外引進與自主研製並進的路子，加快完善救援裝備體系，儘快形成應急救援戰鬥力。在此基礎上，制定優惠政策，鼓勵航空企業及救援裝備配套企業，加大產品自主研發力度，特別是中型、重型直升機，以及消防、搜救、遙感觀測和醫療救護專業化程度較高的救援裝備，儘早形成裝備配套與自主保障能力。從稅收、財政補貼、商業化運作等方面加以扶持和引導，推動地方政府購買通用航空應急救援服務，鼓勵通用航空企業開展救援業務，進而促進航空應急救援產業化發展。大力開展與航空應急救援相關的科技研發活動不論是航空應急救援相關政策法規和預案的制定、相關專業人才的培訓、航空應急救援的產業化發展，還是航空應急救援基礎配套設施的規劃，要想取得事半功倍的科學效果，都離不開相關科學理論、方法和技術的鼎力支撐。一方面航空應急救援相關硬件設備技術的研發，離不開航空應急救援相關的應急管理軟科學支撐；另一方面航空應急救援相關的許多規劃和決策的制定，單憑個人和某個部門是難以勝任的。要想制定出好的規劃和決策，為航空應急救援的健康高效發展保駕護航，就需要大量深入的前期科研準備工作。可以說，科技創新和研發是實現真正適合我國國情、具有新時代中國特色的航空應急救援體系建設的關鍵。因此，需要國家、地方和相關行業與相關研究機構一起制定與航空應急救援相關的科研計劃，並提供必要的資金、數據等資源，以支持開展相關的科研活動。